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对城市内涵式发展要求下官塘新城发展的思考
发布时间:2019-11-16  来源:

第二组聂 江

   所谓内涵式发展是相对外延式发展而言。外延式发展强调的是数量增长、规模扩大和空间拓展,主要是为适应外部的需求而表现出的外形扩张,更多的是量级和形式上的发展;而内涵式发展强调的是结构优化、质量提高、实力增强,发展更多是出自内在需求。从某种意义上讲,外延式发展更多的是粗放式、资源浪费式发展,而内涵式发展则是更为精细化、效益化的高质量发展。城市的发展经历过大拆大建、盲目外扩的粗放式发展之后,必然会受到种种要素制约,从而内涵式发展成为今后城市发展的主流。

  一、城市内涵式发展是当前及今后镇江城市发展的必然趋势

  党的十九大对当前及今后国家经济和社会发展明确提出了高质量发展要求。在生产要素、生产力、全要素效率的提高之上,而非靠要素投入量的扩大,而应更重视国民经济结构包括产业结构、市场结构、区域结构等的升级,把资金、土地、项目、人才等宝贵资源配置到最需要的地方。镇江市相对江苏省而言,地域面积最小,因此镇江市进一步实行城市内涵式发展和更高质量发展成为当前城市发展的核心主题。

  在去年全市高质量发展大会上,市委惠建林书记强调,要深刻理解和准确把握高质量发展的内涵要求。高质量发展,是“质”和“量”同步提升、创新成为第一动力的发展,经济总量、产业规模、高端企业要上台阶。

  一是环境突出问题得到有效解决、绿色成为普遍形态的发展,让天蓝、山清、水秀、城美成为镇江最具吸引力的城市品牌,让镇江展现生态文明新气象。

  二是城乡建设协同并进、整体提升的发展,建设“节约紧凑、精明增长、合理布局、美丽宜居”的新镇江。

  三是城市特色得到彰显、美誉度明显提升的发展,让山水城林、历史文化、宜居宜业成为城市高质量发展的鲜明特质。

  四是突出“内涵式提升”,高质量推动城乡建设,从“规模”向“品质”、从偏重“做景”向满足“人的需要”、从“重城轻乡”向“城乡统筹”、从“重建设”向“重管理”转变。

  在过去较长时期里,镇江市城镇化快速发展,但存在着重速度有余、重质量不足的问题,城市的规划区大幅扩展了,但产业发展水平不高,公共设施配套分布不均,城市带动农村的内在功能和承载能力尚未得到充分发挥。因此当前镇江市只有走内涵式高质量发展道路,摒弃过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张的做法,以提升城市的文化、公共服务等为中心,加快产业集群建设,实现产城融合发展,才能在提高城镇化质量中充分发挥城市对乡村的辐射和带动作用,推进城乡一体化更高质量发展。

  二、内涵式发展是对官塘新城开发的必然要求

  (一)官塘新城发展现状

  官塘新城是近年来镇江市委市政府重点开发的区域之一。具有独特的发展优势。一是区位优势明显。新城规划面积约14平方公里,居于镇江市地理几何中心,背靠南山、北接老城、东连丁卯、南抵丹徒新城,是镇江南延拓展的重要载体,是新老城区融合发展的重要节点,更是镇江都市区的重要板块。随着五凤口、丁卯高架的建成通车,官塘新城也完成了与南徐新城、丁卯新城两大板块的连通。二是交通条件优越。新城距离镇江高铁站、镇江南站及镇江东站均不足4公里。区域内官塘桥路连接沪宁高速及老312国道,距高速镇江南出口仅5公里。距市商贸中心(大市口)不足4公里。三是生态环境较好。背靠占地18平方公里的南山国家森林公园,11公里河流水系穿过,沙山公园、四平山体育公园等三山点缀其中,生态环境优越。

  从2010年以来,镇江市委市政府已明确将官塘新城列为镇江城市开发建设的重点区域之一。经过多年开发建设,已累计投资200多亿元,基本完成官塘区域内拆迁整理、居民安置、水系梳理、路网建设等基础设施,近年正着手招商引资,开发建设速度加快。

  官塘新城的规划多年来有过不少变动和调整,目前的基本定位拟为:山水花园城市的样板区、产城融合发展的示范区、环保低碳生活的体验区。近年来正在全力推进核心区建设以及文旅商贸项目、智慧产业园项目、医疗健康项目、科技研发项目、物流产业园项目等。

  (二)官塘新城开发面临新的机遇与挑战

  官塘新城的开发建设既是破解行政与空间制约,落实全市综合规划的基本要求,同时也是顺应区域发展形势以及城市高质量发展的需要。随着当前宁镇扬一体化的加快推进及长三角一体化上升为国家战略,镇江市及官塘新城面临新的发展机遇和挑战。

  1.面临的机遇。近几年以来,宁镇扬一体化在加速推进。南京在提高省会城市首位度的同时,开始加快对周边镇江等市大都市圈的辐射带动和融合发展。特别是去年以来中央把长三角一体化上升为国家战略,南京等市划入新的江苏省自贸区范围。镇江将无疑面临新的更大的战略发展机遇,并能从中受益。官塘新城面积不大但区位重要,是镇江大市东西交汇,南北融通的重要节点,必将成为镇江今后发展的战略板块。

  2.面临的挑战。众所周知,镇江长期落后于苏锡常南京等苏南城市,近十余年来苏中苏北等城市加速发展,在经济总量和城市发展上也纷纷超越了镇江。且由于地域面积、人口及产业等发展劣势,镇江与周边城市的差距将进一步加大。官塘新城作为镇江市区核心区域尚未大规模开发的的片区,能否科学规划、做强产业、跨越发展,将进一步承载全市高质量发展的希望与考验。

  因此,官塘新城的开发必须要体现高质量内涵式发展要求,紧紧抓住面临的战略机遇,充分利用好其得天独厚的区位、交通、生态等优势,科学规划、精细布局、完善机制、加快建设,早日为镇江市经济社会跨越式高质量发展做出应有贡献。

  三、新形势下对当前官塘新城开发的几点思考和建议

  1.科学定位,高标准建设

  一个城市的定位和规划至关重要。对于新开发片区或产业新城而言,定位决定了未来成功与否,对整个城市未来发展也举足轻重。毋庸讳言,目前镇江市城市中心区面积较小,框架未拉开,棚户区多,标志性建筑少,城市现代化程度及精美程度均落后与省内大部分城市。因此,官塘新城作为待开发的重点空白区域更需要科学定位,高起点规划,高标准建设,切不可为了开发而开发,为了形象而开发,引进一批落后产业和业态,浪费了宝贵的土地和资金等要素资源。

  对于官塘新城的定位可以有以下几种考量:

  一是作为市区副中心,类似上海浦东新区和南京的河西区,不断承接未来镇江市的金融机构、高端商业、企业总部等,逐步发展成为镇江的高端CBD区,成为未来镇江的新城市中心。

  二是重点发展产业,打造产业新城。产业新城模式的核心在于将产业发展和城市发展相结合,通过发展地方特色产业带动城市发展,进而促进产业化发展。重点引进高科技产业,对接上海,南京等,实现科技产业的承接和孵化。

  三是新兴体验式商业区,低碳综合产业示范区。充分利用官塘片区绿色资源,打造高端商业,高端医养综合体和低碳产业,与市中心主城区的优势互补,实现联动发展。

  对于可开发面积较小的官塘新城而言,要发挥好独有的区位优势和优良的自然资源,既要实事求是也要适当超前谋划,既注重经济效益也要保护绿色生态,以便谋求相对最佳定位。

  以笔者个人浅见而言,则更倾向产业新城定位。产业新城是以“产城融合”为显著特征的,城市化与产业化相结合的一种城市发展模式。从中长期看,产业新城在产业发展、城市建设、公共服务等方面将进一步完善,形成产业、人口和城市配套之间良性循环,建设生态、宜居、智慧的高质量产业新城。而这似乎也更贴近官塘新城的实际。近年来一些先进城市也不乏产业新城建设的成功案例,如上海松江新城、无锡梁溪产业新城、宜兴东氿新城等等。

  2.突出鲜明特色,避免同质化建设

  目前镇江市各区域的建设规划中,南徐新城定位为行政中心,丁卯新城主要定位商贸科技中心,丹徒新城是居住中心,官塘新城的核心定位必须要实现差异化特色化定位,避免开发同质化,造成要素资源等重复投入,恶性竞争。如商业综合体、医院、大型酒店等建设必须在充分调研的基础上,科学判断,是否会造成过度建设,有无人口和消费力支撑,是否造成新的浪费等。

  3.树立全局意识,实现统筹发展

  官塘新城的发展不能脱离镇江市的统筹发展,必须要符合镇江发展的全局要求,兼顾各片区的综合统筹。官塘片区体量不大,与很多城市的新城相比面积较小,人口较少,可以分期建设,战略开发。一期可先行开发建设官塘核心区,引进一些近期较为成熟的项目和龙头企业落地,逐步集聚人气,打开局面。二期依托核心项目和龙头企业逐步实现产业集聚,打造官塘产业生态圈,进一步彰显官塘新城特色。三期可通过官塘新城,带动周边更大范围的城乡融合和片区开发建设。

  城市建设的高质量发展不可能一蹴而就,必须要遵循客观规律,很多时候要求要保持定力,因此,规划一旦制定,切忌不能频繁变动,靠时间积累,通过十几年甚至几十年的建设,树立“功成不必在我”的意识和决心,围绕规划长期坚持,长期努力。

  4.确保产业先行,强化经济效益

  产业强则城市强。镇江市当前经济社会发展面临发展瓶颈和要素制约,其中很大程度上在于没有较强的支柱产业和新兴产业集群,产业贡献度不高。镇江未来的发展必须要依靠产业拉动。因此官塘新城的开发也必须要以产业优先,以产城融合作为首要开发前提。官塘新城独有的区位优势和自然禀赋决定了产业引进更需要考虑“性价比”,必须要摒弃污染企业、低端制造业和经济附加值不高的产业。

  一是要充分利用好优越的区位交通和土地价格低的优势,大力引进和承接相关高科技产业和高端制造业,特别是大力引进相关领域产业龙头企业,并力争形成系列产业上下游配套,打造成为产业生态圈。

  二是抓住宁镇扬一体化、江苏自贸区设立和上海部分产业转移的机遇,主动争取一些上级政府的政策支持,主动对接相关产业转移,力争在符合规划条件下,落地相关配套项目。

  三是与央企和省属国企以及大型社会资本方开展大项目合作,利用合作方的资金和人才优势,探索开展大官塘新城片区的整体开发和产业导入,充分发挥规模化开发效应。

  四、目前官塘新城开发建设亟待破解的一些难题

  对于镇江市而言,官塘新城已投入的大量资金进行基础设施建设,因此需要加快片区开发,加速招商引资并及早实现回报,但也需要破解系列制约和问题。

  一是进一步科学规划和定位。官塘新城发展规划需要符合目前新的形势要求和未来镇江城市整体发展需要。需要进一步研究新城的发展和定位,是作为整体进行大型项目开发,还是划分为若干区域,分别进行功能性开发?是单个进行产业招商,还是寻求大型央企或社会资本方进行合作开发?是定位为今后镇江市区CBD,发展商业综合体等,还是围绕产业招商,形成特色产业功能区,打造产业新城。需要通过专家设计、学习借鉴、综合论证等方式来进一步明确定位,完善规划。

  二是建议完善开发管理机制。目前官塘新城开发主要交由交通产业集团进行,但由于交通集团作为企业,对全区域规划、土地整理、拆迁安置、产业政策、维护管理等诸多方面不能实现有效掌控,一二级开发过程中面临效率较低、成本较高等不足。因此建议成立官塘新城管理委员会作为辖区一级管理主体,对行政区划管理和企业开发运作进行高位管理,科学统筹,进一步提高开发效率和管理水平。

  三是进一步优化新城产业招商政策。当前,各城市对产业和人才招引纷纷出台诸多优惠政策,加大招引力度。官塘新城开发需要在土地、税收等关键要素上进一步梳理政策,提高吸引度,才能在目前竞争加剧且处于落后的格局中形成一定的竞争力,为提高产业招商和项目落地打下基础。

  四是开发资金配套。随着当前对政府投资压缩和债务管控力度不断加大,合规筹措开发资金也是需要破解的重要难题。因此必须要加大对社会资本的引入和合作,采用PPP、产业基金等模式,最大程度发挥政府有限财力的杠杆作用,实现借智、借资、借力,实现超常规跨越式发展。如巢湖新城ppp开发模式,产业新城的华夏幸福模式等。

  当前,国家对城市实现内涵式发展提出了更高要求,镇江市委市政府对官塘新城的高质量开发也寄予了更高期望,需要政府相关部门和新城建设者进一步完善规划,调整体制机制,完善政策配套,更高水平地完成好官塘新城开发建设任务。

                    (中共镇江市委党校第50期县处班)

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